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Zwei-Klassen-Verwaltung? So (un-)fair ist die Beratung im Verwaltungsrecht

Unser Autor Robert arbeitet seit kurzem als Anwalt im Verwaltungsrecht – und wurde bei seinem Berufseinstig schnell desillusioniert. Statt klarer Rechtsanwendung stößt er auf ungenaue Normen, überlastete Behörden und die ein oder andere Ungleichbehandlung.

Idealismus trifft harte Realität

Viele Jurastudierende beginnen ihr Studium mit einem gewissen Idealismus: Dem Wunsch, „für Gerechtigkeit zu sorgen“, den Rechtsstaat in der Justiz zu stärken und insbesondere im öffentlichen Recht das Gemeinwohl durch eine gute Verwaltung zu fördern. In der Eingriffsverwaltung (der klassischen polizeilichen Verfügung etwa) entscheidet sich, wie staatliche Macht konkret ausgeübt wird.

Doch dieser Idealismus kollidiert in der Praxis häufig mit strukturellen Problemen: Überlasteten Behörden, komplexen Normgefügen und einem System, das nicht immer die gleiche Qualität für alle gewährleistet.

Überregulierung und Personalmangel – Ein strukturelles Problem

Die EU allgemein und Deutschland im Besonderen gelten als hochgradig reguliert. Zahlreiche Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften durchziehen nahezu jeden Lebensbereich. Vom Baurecht mit seinen kleinen Geschwistern wie Umwelt- und Denkmalschutzrecht, über Sozialleistungen bis hin zur kommunalen Gestaltungssatzung und der Kurtaxe am Strand. Diese Normendichte ist Ausdruck eines vorausschauenden Rechtsstaats. Sie führt aber gleichzeitig zu erheblicher Komplexität und Alltagssituationen, in dem Laien nicht klar ist, ob Sie sich rechtskonform verhalten.

Mehrere Studien und Berichte weisen darauf hin, dass die Verwaltung mit dieser Komplexität personell oft nicht Schritt halten kann:

  • Der Normenkontrollrat (NKR) als Beratungsgremium der Bundesregierung hat wiederholt auf eine Überlastung der Verwaltung durch Bürokratie und steigende Regelungsdichte hingewiesen.[1]
  • Laut Berichten des Deutschen Beamtenbundes (dbb) fehlen zehntausende Fachkräfte im öffentlichen Dienst, insbesondere in spezialisierten Bereichen.[2]

Die Folge: Verfahren dauern sehr lange und aufgrund der hohen Fallzahl entstehen Fehler und Missverständnisse.

In Alltagsbeispiel: Denkmalschutz beim Immobilienkauf

In der Praxis berichten etwa Erwerber alter Immobilien von langwierigen Auseinandersetzungen mit Denkmalschutzbehörden. Das Denkmalschutzrecht ist geprägt durch ein Spannungsverhältnis zwischen Eigentumsgarantie und Gemeinwohlinteresse am Kulturerhalt. Das führt zu erheblichen Unsicherheiten für Eigentümer.

Behörden verfügen über weite Ermessensspielräume, sodass Anforderungen an technisch notwendige Sanierungen oder mögliche Nutzungen oft erst im Einzelfall konkretisiert werden. Vielen Erwerbern ist oft nicht klar, welche Maßnahmen angemessen sind, obwohl diese das Bauvorhaben oft verzögern und verteuern und eine sinnvolle Nutzung alter Gebäude vermeintlich im allgemeinen Interesse zu liegen scheint. Einheitliche Maßstäbe für notwendigen Denkmalschutz fehlen häufig und sind so individuell wie die Gebäude.

Besonders problematisch ist die Frage der wirtschaftlichen Zumutbarkeit: Ob Maßnahmen finanziell tragbar sind, hängt von komplexen und teils uneinheitlichen Bewertungsmethoden ab. Für Privatpersonen entsteht dadurch ein erhebliches Risiko auf dem Weg zum Eigenheim, der schnell Existenzbedrohend werden kann.

Ein weiteres Beispiel aus der Praxis: Der Bebauungsplan

In der Bauleitplanung zeigt sich eine entsprechenden Probleme besonders deutlich beim Vergleich zwischen vorhabenbezogenen Bebauungsplänen (§ 12 BauGB) und der klassischen Bauleitplanung im Interesse der Gemeinde. Beide schaffen die Grundlage für entsprechende Bebauungen und damit Sicherheit für Bauherren und AnwohnerInnen, die bei einer festgestellten Unwirksamkeit nach § 47 VwGO auf dem Spiel steht.

Bei vorhabenbezogenen B-Plänen treten regelmäßig InvestorInnen auf, die spezialisierte Kanzleien mit der Begleitung des Vorhabens beauftragen, obwohl diese Arbeit grundsätzlich durch die Gemeinde erfolgen könnte und sollte. Diese liefern der Gemeinde nicht nur umfassende Planungsunterlagen, sondern häufig auch bereits rechtlich durchstrukturierte Abwägungsvorschläge. Die Verwaltung wird dadurch erheblich entlastet und kann auf eine fachlich wie juristisch „vorbereitete“ Entscheidungsgrundlage zurückgreifen. Ob dies immer im Interesse der Öffentlichkeit ist, bleibt offen.

Demgegenüber stehen klassische Bauleitplanungen durch die Gemeinde. Hier fehlt eine solche externe Vorarbeit. Soweit die Gemeinde sich hier nicht externer Hilfe bedient, entsteht der Plan mit den begrenzten Kapazitäten des Bauamtes, in kleineren Gemeinden häufig durch nichtjuristische Verwaltungsangestellte. Gerade in komplexen Abwägungssituationen besteht daher das Risiko, dass einzelne Belange nicht mit derselben Tiefe erfasst und gewichtet werden wie in investorengetriebenen Verfahren. Etwaige Abwägungsfehler und Unklarheiten können aber später der Grund sein, aus dem der gesamte Bebauungsplan wegen formeller Fehler gerichtlich für Unwirksam erklärt wird.

Professionelle Beratung: Ein erheblicher Vorteil?

Während Privatpersonen oft unvorbereitet und erst nach behördlicher Aufforderung mit der Verwaltung interagieren, verfügen Unternehmen regelmäßig über spezialisierte anwaltliche Unterstützung. Insbesondere im Verwaltungsrecht zeigt sich hier ein deutlicher Unterschied:

  • Vorstrukturierte Verfahren: Anwälte bereiten Genehmigungsanträge so auf, dass sie den rechtlichen Anforderungen bereits weitgehend entsprechen und schnell bearbeitet statt aufwändig nachgebessert werden müssen.
  • Rechtliche Einordnung: Sie ordnen komplexe Normen und Ermessensspielräume systematisch ein und präsentieren der Behörde eine juristisch durchdachte Lösung im Sinne Ihres Mandanten.
  • Kommunikation auf Augenhöhe: Behörden treffen auf professionell argumentierende Vertreter, was die Entscheidungsfindung ohne Einbindung unverständiger Laien und umfangreichen Erklärungen beschleunigt.

In der Praxis bedeutet das oft, dass die Behörde vermeintlich weniger „ermitteln“ muss und so schneller eine Entscheidung zugunsten der aus zeit- und ressourcengründen nur zu gern übernommenen anwaltlichen Rechtsauffassungen trifft. Nicht selten kommt es vor, dass anwaltliche Schriftsätze der Verwaltung überhaupt erst die maßgeblichen Normen oder aktuelle Rechtsprechung vollständig darlegen, schlicht, weil SachbearbeiterInnen angesichts der Vielzahl paralleler Verfahren nicht jedes Detail präsent haben können wie eine nach Stunden bezahlte Anwaltskanzlei.

Das führt zu dem Effekt, dass wer bereits rechtlich umfangreich und vorauseilend vorträgt, eine Genehmigung schneller erhält, als der, der durch die Behörde geführt nur die unbedingt notwendigen Unterlagen einreicht.

Zwei Klassen im Verwaltungsverfahren?

Hier stellt sich dem/der idealistischen JuristIn die Frage: Ist dieses System fair?

Auf der einen Seite ist es legitim, dass sich BürgerInnen und Unternehmen rechtlich beraten lassen. Der Zugang zu anwaltlicher Unterstützung ist Teil des Rechtsstaats. Auf der anderen Seite entsteht faktisch eine Ungleichheit zwischen dem Anspruch an Gleichbehandlung durch Behörden nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit:

  • Finanzielle Ressourcen: Unternehmen können spezialisierte Kanzleien mit entsprechenden Stundensätzen beauftragen. Privatpersonen werden dagegen etwa beim ersten Hauskauf kaum die Gelder haben, vorbereitende Rechtsberatung in Anspruch zu nehmen.
  • Komplexität des Rechts: Ohne juristische Expertise ist es für Laien kaum möglich, komplexe Verwaltungsverfahren vollständig zu durchdringen. Schlechte Kommunikation durch Behörden und ein fehlendes Verständnis für die Notwendigkeit störenden Auflagen sorgen für Verbitterung und schlimmstenfalls demokratiegefährdender Entfremdung vom Staat.
  • Begrenzte Spezialisierung: In Deutschland gibt es nur etwa 1.500 Fachanwälte für Verwaltungsrecht – eine relativ geringe Zahl gemessen an der Breite des Rechtsgebiets, und entsprechend mit einer gewissen Marktmacht ausgestattet, sich auf Wirtschaftsmandate beschränken zu können.

Das Ergebnis ist überspitzt eine Zweiklassenstruktur:
Wer sich professionelle Beratung leisten kann, hat bessere Chancen auf effiziente und rechtlich fundierte Verfahren. Wer darauf angewiesen ist, allein mit der Verwaltung zu interagieren, läuft eher Gefahr, Fehler oder Verzögerungen zu erleben. Ansätze wie öffentliche Rechtsberatung, etwa die ÖRA in Hamburg oder der Bürgerbeauftragte in MV, sind mit Ihren Kapazitäten und geringer Bekanntheit nur bedingt geeignet, hier Abhilfe zu schaffen.

Denn die deutsche Verwaltung steht vor einem strukturellen Spannungsfeld: Sie soll hochkomplexe (Tendenz weiterhin steigend) Rechtsmaterien präzise anwenden, verfügt aber oft nicht über die personellen Ressourcen, um jedem Einzelfall die notwendige Tiefe zu widmen und ggf. schmerzhafte Entscheidungen in der notwendigen Tiefe zu begründen. In diesem Kontext gewinnen anwaltliche Beratungsleistungen erheblich an Bedeutung und verschieben die Ausgangsbedingungen zwischen verschiedenen Beteiligten.

Soweit nicht die KI das Wunder der bürgernahen Verwaltung zeitnah gewährleistet, scheint jedoch klar: Solange Normendichte und Personalmangel bestehen bleiben, wird die Rolle spezialisierter Beratung weiter wachsen – und mit ihr die Diskussion um Fairness im Verwaltungsverfahren.

[1] https://rsw.beck.de/aktuell/daily/meldung/detail/jahresbericht-belastung-durch-buerokratie-so-hoch-wie-nie

[2] https://www.tagesschau.de/inland/gesellschaft/dbb-fachkraefte-oeffentlicher-dienst-100.html